岳嵩｜南京师范大学成都渠道监测

【导读】比年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益凸起。为提高行政效劳、削弱财政职守，各地接踵出台编外东说念主员料理的圭表性文献。靴子落地已无意日，编外东说念主员推广的问题是否得到有用阻挡？这一问题的发期望理安在？

本文分析了江苏省一个经济发扬镇启动的“编外料理编制化”纠正过程。作家认为，下层政府的“编外推广”是为了处理四对相互重叠的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制设立不及与下层需求各别化的矛盾、对编外东说念主才的需求与编内东说念主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务加多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东说念主员是一个较“闲隙”“体面”的取舍。下层政府“编外推广”的根柢原因，是州里履行居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，不及的编制配额需要编外东说念主员弥补。

纠正后，该镇编外东说念主员的总额减少约120东说念主，占比约30%，专家财政开销减少约32%。“编外推广”虽得到一定进程驾驭，但仍有局部推广。濒临下层政府顶额文告编外方针，治理任务加多时扩充编外东说念主员，以及下层政府通过扩张编外东说念主员来拓展治理权限的情况，“编外推广”无法得到根柢阻挡。作家认为，需要更高一级的政府研究部门协同建立强规制性的编外料理轨制，驾驭编外东说念主员的财政开销总额并进行专项审计，鼓吹下层政府特定岗亭的市集化纠正，建立政府职责清单详实堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外料理编制化”

能否阻挡下层政府的“编外推广”？

▍问题淡薄：下层政府“编外推广”的治理必要性

编制是具有显着中国性情的料理模式，其在政府部门和业绩单元，乃至于特定的企业中阐述着迫切的作用。同期，编制亦然一种资源，长远影响着政府治理的效劳。因为编制资源的有限性，为应酬错落词语的治理任务，我国存在着无数“编外”东说念主员，他们过去散播在政府部门及企业绩单元的各个岗亭上，并阐述着迫切的作用。面前，学界对政府的编外东说念主员梗概存在两种意志：一是政府编外东说念主员的无数存在会形成政府行政开销的加多，政府规模过度扩大，何况使用东说念主机制的圭表性缺失，对编制料理的科学性形成影响，进而激励下层治理的逆境。基于这种意志，下层政府的编外东说念主员被认为应该进行最大限制的“阻挡”，即编外东说念主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务错落词语且情况颠倒，政府开销规模一直推广，如果十足编制化会形成政府职守过重。因此，通过限度引入编外东说念主员并将其作为国度治理中的颠倒脚色是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的颠倒性。一方面，下层政府平直面向东说念主民大众，承担有较为错落词语的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终齐会经过“领会”，下达到下层政府层面，罢了最终落实。因此，下层政府所用的编外东说念主员时常多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东说念主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外推广”。下层政府的“编外推广”是一个存在时分较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外推广”有着特定的治理必要性：一是“编外推广”的进程与下层治理的有用性密切研究，平直影响到下层治理应代化的鼓吹；二是“编外推广”迤逦影响到下层政府财政开销的规模；三是“编外推广”会加多下层政府机构编制料理的复杂性。此外，下层政府的“编外推广”还会带来编制“隐性扩张”、东说念主事料理复杂化、地方行政“熟东说念主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外推广”进行治理。

下层政府治理的有用性平直关系到国度治理应代化的效劳。因此，针对下层政府“编外推广”的问题，学界进行了过去的研究。如有学者将下层政府编外东说念主员称为“影子雇员”或“非厚爱雇员”，并通过“软编制不竭”和“地方软财政开销”的视角对其增长和扩张进行阐述。下层政府的编外东说念主员在公认的扩张趋势下，逐步从“显性”向“隐性”发展，以致以一种“不十足编制”的模式不才层治理中阐述有用的作用。但下层政府编外东说念主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行研究。如针对下层政府过去存在的编内编外“混岗”快意，有学者从职能特征的角度进行分析，淡薄要辩证解读研究问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也终止忽视，如财政职守过大、料理步地混乱及治理效劳裁汰等，编外东说念主员从料理到运行方面齐需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东说念主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“厚爱”并存的组织形态，使其形成一种厚爱体制中的非厚爱轨制。

与此同期，实务界也在一直柔顺下层政府编外东说念主员握续推广的问题，如许多地方政府齐凭据其现实情况，在中央和省级编制料理总体原则下出台了千般编外东说念主员料理办法或详情，用以优化下层政府编外东说念主员的料理劳动。作为编外东说念主员推广主体的下层政府，一直尝试在财政开销、治理任务和东说念主事料理中寻求一种平衡性，因此进行了多种步地的纠正尝试。其中最为凸起的一项纠正行为等于参照编制料理的模式对编外东说念主员进行规制，其主要通过审定分类、弹性名额、经费适配等模式逐步将编外东说念主员的料理纳入“编制化”料理的轨说念。同期，也用此方法探索阻挡下层政府“编外推广”的旅途，有学者将这种编外东说念主员的料理模式空洞为“编外料理编制化”。“编外料理编制化”的料理模式较为圭表，容易取得遍及招供，在发生矛盾时有章可循，大要保证编外东说念主员圭表化料理的闲隙性。

位于苏南地区的J市B镇等于引申“编外料理编制化”的典型代表，何况取得较为彰着的后果。因此，本文登第其作为研究案例，并以解析纠正行为和调研访谈为主要模式，获取一手贵府。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济发扬镇，其毗邻省会城市，交通发扬，产业体系较为好意思满，常住东说念主口3万东说念主傍边。因为有许多在省会劳动却履行居住在B镇者，因此B镇的常住东说念主口远超统计东说念主口。东说念主口重大和产业体系的发扬使B镇的下层治理事务绝顶错落词语，因此聘任了无数的编外东说念主员。为了措置编外东说念主员料理混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外料理编制化”的改进行为，其中驾驭“编外推广”等于其迫切主义之一，而后来果到底如何恰是本文的研究主题。据此，本文需要分析和措置的问题主要为：研究下层政府“编外推广”的发期望理是什么；在特定发期望理下下层政府“编外料理编制化”在阻挡“编外推广”方面的具体行为是什么；“编外推广”是否得到有用阻挡；同期，“编外料理编制化”实行后编外东说念主员规模呈现何种发展趋势亦然需要参议的问题。

值得在意的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东说念主员主若是指未纳入行政或业绩编制序列，但由专家财政开销聘任的千般东说念主事代理、劳务交代、自聘及政府购买专家服务性质的东说念主员的总称。而广义的“编外”东说念主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东说念主员。本文所分析的主若是狭义层面的“编外”东说念主员。

▍治理压力下的矛盾重叠：下层政府“编外推广”的发生动因

对于下层政府“编外推广”的治理领先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外推广”的发生动因空洞为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制驾驭与下层需求的矛盾、东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾相互重叠，激励下层政府的“编外推广”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街说念虽不是一级政府，但纳入下层政府范围）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，许多具体事务齐落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这极少在新冠疫情防控中就绝顶凸起。为了保证日益加多的下层治理事务大要有用完成，上司政府领会过特定的模式来进行督促，如通过属地料理的模式严格分手下层政府的具体任务方针，并通过考核、问责等模式加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候齐会比物丑类地纳入具体的方针体系之中，然后通过综合评分红为评估一年劳动的迫切参考，其中有一些方针如故一票否决的，只好完成不了，本年考核就算分歧格。

面前，属地料理的事务范围连续扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理职守过重的快意彰着。不才层治理事务连续加多的情况下，势必需要通过加多东说念主手来落实千般劳动。可是，现时编制料理在机构纠正的“精简”导向下坚握“只减不增”的原则。同期，机构编制的料理劳动也日趋严格，如“三定”有蓄意等行为的落实，使编制料理的“刚性”特征更加凸起。归纳而言，面前的编制天然由市编办转圜料理，但市编办也要凭据上司的转圜设立、“三定”有蓄意及审定数据为依据，弗成卤莽增减编制或给某州里颠倒“护理”。由此可见，编制的刚性料理特征与下层治理任务需求之间形成了凸起的矛盾。基于此，下层政府启动以“编外”的模式招聘办当事者说念主员并安排到诸如司法、办公、窗口等岗亭劳动，用以消解繁巨的治理事务形成的下层治理职守。

（二）编制设立与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制齐是照章依规审定的，除颠倒情况外，原则上弗成卤莽调治。从现实情况来看，我国地方政府的编制设立呈现出较为彰着的“二八定律”，即层级较高的政府或部门设立的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的劳动，而治感性的具体劳动则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“末端”的下层政府编制设立在政府体系中就彰着不及。可是兼并地区的不同下层政府濒临的治感性事务各别可能较大，如料理东说念主口的多寡、经济发展的险峻或产业发展的各别等。是以，在转圜的编制设立圭表下，下层政府料理的各别性并弗成成为满足其编制诉求的原理。比如，面前不同地区之间流动东说念主口许多，在州里层面料理起来彰着嗅觉到东说念主手不及。但现实中如果以此为原理朝上司政府淡薄加多编制的苦求，险些齐是不会应承的，因为上司政府认为一个州里的编制是审定好的，弗成卤莽增减。如果对特定州里的编制进行加多，那其他州里会找出其他原理淡薄加多编制的苦求。其实这也响应出，各级地方政府及编办并不是不知说念这个现实问题，而是从通盘行政区的角度动身，若因下层政府的特定需求而单独赐与编制设立，可能会引起其他州里或街说念齐淡薄各式研究诉求，进而激励新的矛盾。这标明，编制审定主要如故凭据政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保握恒定的，可是这么就形成编制与履行事务无法十足适配，促使下层政府在“编外”东说念主员高下功夫，突出是司法和行政料理方面，成为聘任编外东说念主员最多的部门。

（三）东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾

下层治理两头三绪，需要各方面的专科东说念主才。面前，下层政府招录公事员齐需要参加所属省份转圜组织的公事员检修，并凭据招录岗亭进行分派。即使是业绩编制也需要参加东说念主力资源与社会保险部门组织的研究检修，达标后进行分岗托福。这是属于较为圭表的公事东说念主员招录模式。可是，有部分报考下层政府公事员及业绩单元的东说念主员，其初志是为了取得行政编制或业绩编制，其报考下层政府岗亭在一定进程上是因为下层政府在报登第竞争相对较小。在到岗劳动之后，濒临纷纭复杂的下层事务无意并不恰当，所学的研究专科也并弗成得到应用，以致还产生“躺平”的情绪。但同期，一些下层政府需要的专科手艺东说念主员，却因为报考时岗亭的劳动年限、专科地方、学历学位等要求的截至而无法到下层政府劳动。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”模式自主而精确地取舍需要且故意向参加下层治理劳动的东说念主才。这主若是因为招聘编外东说念主员的自主性相比大，下层政府及研究部门不错凭据需要招一些恰当特定岗亭的东说念主，比如有东说念主对下层家长里短的配合事务就很驾轻就熟，有的东说念主对下层大众的需求相比了解等。

另外，不才层政府劳动的不少优秀的东说念主才在发展到一定进程后就被更高层级的政府及部门借调或选拔走了，也有部分东说念主才通过各式模式主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录齐“归口”于“省考”，是以许多较高学历且具有专科手艺的东说念主才会取舍通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东说念主在取得几年下层劳动阅历后就再行通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些以为下层太苦或待遇不高，取舍了跳槽，导致东说念主员流动过多。因为编制内的流动及再行招考需要较长的周期，因此许多下层政府为了寻求较为闲隙且办理手续浅近的模式吸纳需要的东说念主才，“编外”模式的自主性和灵活性偶合恰当下层政府的这一要求。以“编外东说念主员”的模式应酬这一矛盾后果较为彰着，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东说念主才流动问题，其实也与下层政府的晋升逆境研究。下层政府行政级别不高，文告镇长频繁才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，才智较强的东说念主就取舍了向“高处”流动，而其他的部分东说念主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到有用满足，因此产生了发放的劳动气派。科层惰性不才层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些办当事者说念主员到了四五十岁，在晋升起间上局限性很大，同期也莫得较为有用的激励机制，加之下层治理事务连续加多，许多东说念主就歪邪偷安，以致“躺平”等着退休。这一方面与想想醒觉研究，另一方面不可否定也与面前任级职务并行机制不才层落实存在偏差研究。现时，编内料理中的退出机制并不完善，因此公事东说念主员只好不出现违法违法的情况，基本上是难以清退、置换的。不才层治理的高要求下，下层政府为了大要在退出机制不完善的配景下消弭科层惰性，时常会取舍通过“编外”的模式来招纳研究办当事者说念主员。通过调研发现，现时招聘的编外东说念主员一般年齿较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外设立一些编外的岗亭，或加多一些补贴来激励编外东说念主员，使他们作念事更加积极，后果更好。这标明：一方面，编外料理较为灵活，不错遴聘千般化的激励步地，以致设立诸如“主任”“股长”的非厚爱职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东说念主员频繁年齿较轻，发展意愿较强，因而劳动具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东说念主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的重叠形成了下层治理“编外推广”的发生，这亦然现时下层治理机制运行中需要逐步措置的现实问题。除此除外，在调研中还发现，下层政府“编外推广”的发生还包含一些社会性的情面身分。因为下层政府腹地圈子较小，情面社会的特征较为彰着。在此配景下，许多东说念主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“闲隙”“体面”的劳动，下层政府的编外东说念主员就成为了一个取舍。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东说念主员的灵活性较高，是以不才层政府编外东说念主员中这么的情况如故相比常见的。由此可见，下层政府编外东说念主员招聘及料理劳动更加灵活，一些暂时莫得舒心劳动的以致不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的劳动。值得在意的是，下层政府无意候为了扩充料理权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾重叠外，还有一个形成下层政府“编外推广”的根柢原因，即州里履行居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，形成编制规模与履行需求的各别，进而通过编外东说念主员来弥补。从履行来看，B镇因为地舆位置的颠倒性，跨区东说念主员较多，东说念主流量大，出现东说念主口“倒挂”的问题，因而凭据常住东说念主口的设定的编内东说念主员就无法应酬现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市料理素雅化的鼓吹，也在连续加多治理事务，是以现有的政府编制很难满足现实需求，因而编外东说念主员就会连续加多，难以得到阻挡。

▍“编外料理编制化”：阻挡下层政府“编外推广”的一种尝试

为了有用规制“编外推广”，各地齐尝试了不同的办法，其中较为凸起的等于用“编内”料理的模式来圭表“编外”料理，即前文所说起的“编外料理编制化”。江苏省B镇恒久以来编外东说念主员无序扩张较为严重，编外东说念主员总量很大且料理不清。2021年，B镇启动尝试鼓吹“编外料理编制化”用以圭表“编外”料理，同期但愿达到有用阻挡“编外推广”的主义。

B镇面前的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务料理中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和钞票料理局（财政分局）、社会业绩局（退役军东说念主服务站）、综合行政司法局（综合行政司法料理办公室、安全出产监督料理办公室、集成料理诱骗中心）、修复局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个业绩单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及司法队等。这些单元部门中的编外东说念主员共同组成了B镇的编外东说念主员体系。

通过调研发现，在编外东说念主员料理纠正调治前的2019-2021年，B镇在编东说念主员为95-98东说念主，编外东说念主员总体规模近600东说念主。因为下层政府编外东说念主员的料理灵活性较强，以致每个单元齐有一定的自主权，加上编外东说念主员流动性又很大，是以具体的数字是若干，神秘顾客教程下层政府及研究部门履行也莫得准确的测算和统计过，仅仅知说念一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的研究信息，咱们梗概了解到在料理模式调治前，B镇的编外东说念主员总体数目最多时接近600东说念主，奉养编外东说念主员的财政开销与编内东说念主员的开销基本握平，以致局部超出。可是，奉养编外东说念主员的财政经费并非是十足固定的，有相当一部分编外东说念主员的经费开销是凭据每一阶段州里千般经费使用情况而活泼调治的。但这种快意并不是遍及的，主要存在于一些特定岗亭的编外东说念主员中，比如顺序料理协勤东说念主员，其用度可能会凭据经费情况从几个不同的经费形貌开销。但从总体来看，在这种料理卤莽化、软性化的情况下，下层政府的“编外推广”快意连续发展，照旧严重影响到下层治理和专家财政开销的效劳。

为了应酬连续推广的编外东说念主员，减少财政开销，优化治理效劳，B镇政府对编外东说念主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制料理的模式进行圭表化纠正。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关业绩单元编外用工料理办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工计帐圭表整改劳动的奉告》，随后陆续出台《机关业绩单元社会化用工料理暂行办法（试行）》和《对于编外办当事者说念主员暂行料理办法》，启动入辖下手鼓吹下层政府编外东说念主员的圭表化料理。2022年，J市再次下发《对于进一步圭表社会化用工料理劳动的奉告》，明确淡薄要用“圭表化”的模式来料理下层政府编外东说念主员，并阻挡“编外推广”快意。可是，J市出台的研究文献属于撮要性的要求，仅淡薄对编外东说念主员料理的框架性想法，具体的行为则由各单元和州里（街说念）凭据情况自主制定，报上司主宰部门批准后实施。因此，B镇结合我方的履行情况制定了编外东说念主员料理的圭表化行为，该行为的中枢等于进行“编外审定”，其模式主要为：一是对编外岗亭进行分手，细化并圭表编外东说念主员类别；二是凭据上司文献及在编东说念主员的总额，设定编外东说念主员的规模上限；三是凭据类别分手和总体规模，结合不同岗亭的现实需要，审定千般编外东说念主员的具体“额度”；四是凭据审定的额度，以圭表的聘任模式对编外东说念主员进行聘任。这种料理模式相当于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制料理机制。因为B镇并未对此纠正行为进行突出的定名，本文对其纠正特征进行追念，并参考颜昌武讲授的表述模式，将其称之为“编外料理编制化”。

编外圭表化调治后，B镇的编外东说念主员料剪发生了较大的变化。经过审定，B镇编内编外总东说念主数为569东说念主，并细化审定的编外东说念主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东说念主员的纠正具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东说念主员细化分类。

B镇对编外东说念主员进行类别分手，将传统的东说念主事代理、劳务交代及临时聘任东说念主员中分类方法细化调治为“镇聘”“自聘”“企业用工”“办当事者说念主员的劳务交代”“后勤东说念主员的劳务”及“协理东说念主员”等。天然有的州里照旧尝试过这么的调治，但并莫得十足落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东说念主员的一些世俗表述厚爱明确为圭表类别，这种平直濒临履行的方法反而故意于圭表编外东说念主员料理。天然在纠正过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是世俗的说法，这么列为圭表化的类别，有将编外东说念主员分为三六九等的嗅觉。可是经过考量后，B镇决定依然以此称号分类，认为这么世俗的抒发反而更加容易圭表编外料理劳动。B镇将通盘的编外东说念主员统筹纳入到一个较为履行而好意思满的类别体系中，是参照编制料理编外东说念主员的典型体现，不管是招聘单元如故应聘东说念主员，齐以为明晰明了。这对“编外推广”起到了一个框架性的截至作用。

第二，建立编外审定的具身步地。

将编制料理中的审定模式引入编外东说念主员料理中，用以制约编外东说念主员的无序扩张。在调治中，领先凭据州里劳动的履行需要审定编外总额，这一评估性劳动，主若是对编外东说念主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要详备证据原理及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，凭据前期审定调治编制额度，在进行统筹下达。终末，凭据审定的编外东说念主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面齐能驾驭编外东说念主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外料理过程。

在J市研究文献的率领下，B镇逐步制定了较为圭表的料理过程。从编外东说念主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制料理的过程，用以进步编外料理的刚性化，增强下层政府在编外用东说念主方面的不竭性，尽最大可能驾驭编外东说念主员的总量。突出是在激励机制方面，逐步建构起一套恰当编外东说念主员的激励行为，除了引申全地方的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了革命，设立了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非厚爱职位，用以激励编外东说念主员的劳动积极性和岗亭闲隙性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过侦探对分歧格的编外东说念主员按规清退，既保证了编外东说念主员的倚势凌人，也减少了“只进不出”的情况。天然在履走运行中不可能在待遇方面十足将编内编外拉平，可是不错从诸如革命编外晋升机制的角度着手对编外东说念主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东说念主员的考核相对践诺得较为到位，这么既保证队伍质地也大要让东说念主员流动起来，详实编外东说念主员扩张。

从数据上来看，通过纠正，编外东说念主员的总额相较于纠正调治前，减少了约120东说念主，占比约30%，这部分的减少主若是“镇聘”除外的其他编外东说念主员。措置模式主若是将一部分协理东说念主员、后勤东说念主员和办当事者说念主员以政府购买专家服务的模式“打包”，极大减少了镇政府在这类东说念主员料理方面干涉的东说念主力和财力，提高了料理效率。从这个角度看，调治后B镇“镇聘”“自聘”东说念主员比例占通盘编外东说念主员的56.7%，这体现了编外料理更加圭表。同期，从专家财政开销角度看，纠正调治后编外东说念主员方面的财政开销彰着减少，因为尊重研究单元的心事要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，不管从编外东说念主员的总体数目、类别比举例故财政开销，齐响应出通过“编外料理编制化”的行为，B镇的“编外推广”得到了一定进程的驾驭。

▍总量驾驭下的局部推广：编制化料理下下层政府编外东说念主员的现实困点

在尝试“编外料理编制化”后，下层政府“编外推广”的快意得到了一定的驾驭，突出是在总量上对恒久存在的“隐性扩张”问题起到了阻挡作用。但通过对B镇编外东说念主员料理纠正的后续跟踪调研，发现编外料理化条款下编外东说念主员依然存在局部推广的现实趋势。从B镇的案例来看，料理模式调治后，面前其有编内东说念主员98东说念主，编外东说念主员471东说念主，编外东说念主员是编内东说念主员的4.8倍。除此除外，通过拜访调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东说念主员”，这类东说念主员无法进行准确的统计。对现时B镇编外东说念主员结构分析，其“自聘”东说念主员数目较多，分别占“编内+编外”总和和“编外”总和的46.9%和56.7%。这类“自聘”东说念主员多是各单元部门通过文告而招聘的编外东说念主员，具有较大自主性的。这在一定进程上响应了各单元如故在尽可能的范围内争取更多的编外“方针”，进而出现了总量驾驭下的局部推广。天然下层政府全力审定并驾驭编外总额，但部分部门编外东说念主员握续加多的问题确乎存在。这主若是因为研究部门文告具有弥散的原理，何况确乎具有较为用功的任务，比如之前的“脱贫”等具无意分截至的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分妥洽，放宽编外总额审定的截至。

基于对案例的握续查考，发现下层政府编外局部“推广”的主要原因是在实行“编外料理编制化”后，下层政府将原有的不圭表的编外东说念主员“挤出”了，如彰着超出履行治理事务需求数目的编外东说念主员、未按照圭表手续办理入职的编外东说念主员及未能很好履行岗亭要求的编外东说念主员等。大部门按照正规模式进入的编外东说念主员，仅仅再行纳入新的圭表化的料理机制中，并未作念结构上的调治。同期，因为下层事务的连续加多，诸如近几年新冠疫情防控等任务齐使下层政府对特定方面的东说念主员需求增大，因此编外东说念主员在特定范围也在加多。结合案例，形成这种情况的起因梗概为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制调治时，齐会依据“老东说念主老办法、新东说念主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构十足推翻，这就使底本一些单元部门的编外东说念主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外料理编制化”究其实质如故一种料理模式的调治，对“编外推广”的部分发期望理并弗成产生根人道的阻挡和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东说念主员“局部推广”的具体原因为：

第一，各单元部门在文告编外方针时基本齐取舍顶额文告。

各单元每次上报编外东说念主员需求计较时，不管是否履行需要，齐会尽量多报，以求下达方针的上限更高。不才达了具体上限方针后，频繁各单元也基本上会取舍顶额文告，尽力取得更多的编外东说念主员招聘方针。在调研中发现，下层政府及研究部门顶额文告编外方针是很遍及的情况，绝大部分单元齐会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的苦求原理很弥散，一般不会被驳回。但许多时候，各单元部门的文告原理编办及下层政府也无法逐一充分印证，是以除了部分原理彰着牵强的被驳回外，基本上文告的顶额苦求方针齐会批准。这标明一部分有弥散原理且事务确乎较多的单元大要顶额文告编外方针，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东说念主员规模为什么会在总量驾驭下发生不平衡的局部推广。

第二，不同期期局部治理任务的加多使编外东说念主员相应加多。

在不同阶段无意会出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过领会并纳入考核方针的模式“下压”到下层政府。下层政府底本就有较为用功的治理任务，加上上司分派的特定任务，就需要加多东说念主手。因为编制是固定的，是以这部分加多的东说念主手只可从编外获取。而在编外料理圭表化的条款下，编外东说念主员的设立也不会卤莽更正，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口料理部门设立编外东说念主员，以求完成相应的任务。这是编外东说念主员发生局部“推广”的另一个原因。值得在意的是，现时天然建立了准入和退出机制，可是编外东说念主员的退出机制依然莫得全面实行，除非离职、违规违法等情况，被纳入退出机制的编外东说念主员其实并未几。这在一定进程上也诱发了编外东说念主员的“局部推广”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东说念主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并弗成手脚是一级好意思满的政府，而街说念从表面上说根柢就弗成算是一级政府，其实质上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中设立了许多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要配合与调换。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里许多属地料理的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行配合调换。同期，也有不少部门平直将机构设立到了州里。州里的属地料理职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过加多编外东说念主员的数目来限度拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上大要取得更多的治理资源，为下层治理加多推能源，这亦然形成编外东说念主员的“局部推广”的一个客不雅原因。

▍论断与参议：下层政府“编外推广”的治理何故优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外料理编制化”能否有用阻挡下层政府“编外推广”的问题，本研究的论断为：下层政府引申“编外料理编制化”，以优化编外料理的模式圭表了编外东说念主员的准入条款、基本结构和总体规模，对下层政府编外东说念主员的“隐性推广”等无序扩张问题起到了一定的阻挡作用，减少了财政开销，裁汰了行政资本。可是从合座来看，“编外料理编制化”从实质上看如故一种料理模式的调治，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外推广”阻挡的作用主若是对底本不圭表的编外东说念主员“挤出”。同期，结合编外总量的上限设立，在总量上达到基本驾驭。可是局部的推广依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来握续优化，那“编外料理编制化”对下层政府“编外推广”产生的阻挡后果也弗成握久。是以，需要对下层政府“编外推广”的治理如何连接优化进行一定的参议。结合案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外推广”的问题淡薄以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

天然一些下层政府对编外岗亭进行了类别分手，并以圭表化的模式加以确定。但相较于编内料理，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在司法队伍的东说念主员料理方面就不错尝试进一步整合调治，将东说念主力资源相对衔尾。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展各别较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别分手时需要结合腹地区的履行情况进行。从这个角度说，单靠下层政府照旧无法有用罢了对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的研究部门进行协同鼓吹，建立具有更强规制性的编外料理轨制。从长期来看，各地方政府以致不错尝试将编外东说念主员逐步纳入编制料理的“总盘子”中，形成一套轨制料理编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制料理机制。

第二，依据审定编外总额对财政开销进行精确驾驭。

从一定进程来说，编制等于财政。相同，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政开销的迫切部分。基于此，不错确定财政开销是编制料理的泉源，是调控料理模式的基础条款。如果不将财政身分纳入到编外料理中，那再如何调治齐是一种步地上的变化，弗成涉及深档次体制机制的调治。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东说念主员的财政开销进行总额驾驭并进行专项审计。不管是何种步地的编外岗亭，齐需要经过特定的财政审核过程，要充分更正现时遍及存在的财政“那处有钱那处出”和“东挪西借”供给编外东说念主员的情况，圭表相应的财政料理及开销。

第三，鼓吹下层政府特定岗亭的市集化纠正。

下层政府的编外东说念主员中有相当一部分是工勤类东说念主员和协感性东说念主员。不错充分借助市集化的力量，通过政府购买专家服务的模式来补足岗亭空白，将底本分散的招聘回荡为奉求市集化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东说念主员招聘料理方面的压力，同期通过公开招投标等透明模式减少社会情面关系的发生，何况也不错罢了下层政府对研究岗亭转圜有用的合座性监管。另一方面，通过市集化的劳务外包模式，也不错进一步优化编外东说念主员退出机制。如在发生服务质地裁汰、经费开销过高或其他研究问题时，不错合座撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的迫切方面。职责清单实质上等于要明确下层政府在政府体系中应该履行的劳动和义务，确定基础专家服务供给和东说念主民大众的日燕服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用等于明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错有用规制下层政府诳骗编外扩张进行治理权限拓展的快意，详实堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上驾驭住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外料理是一个恒久性的问题，其迫切进程不亚于机构编制纠正。需要证据的是：领先，本文以B镇为例研究下层政府“编外推广”的问题，并不是说世界通盘的下层政府齐存在这个问题。其次，本文登第的B镇的案例天然具有代表性，但并弗成涵盖下层政府编外料理中存在的通盘问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外料理调治的例证。终末，本文在实践调研、文献阅读、贵府搜衔尾未免会存在缺构怨不及，因此力图在今后的研究中通过调研及相比更多地区下层政府编外料理的现实案例，进一步优化研究对策。

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